ESTRATEGIAS NACIONALES ADOPTADAS PARA EL FORTALECIMIENTO DEL SISTEMA NACIONAL DE INVESTIGACIÓN EN SALUD DE LA ARGENTINA
Myriam Medina1 y Marcelo Gabriel Medina2
1Odontóloga, Jefa de la Unidad de Investigación, Hospital Pediátrico Dr Avelino Castelán, Resistencia, Argentina
2Médico, Investigador-docente, Universidad Nacional del Nordeste, Resistencia, Argentina
Resistencia, Argentina (SIIC)
En la Argentina existe un sistema nacional de investigación para la salud (SNIS) sostenible, articulado entre sus componentes con gobernanza y rectoría a través de sus ministerios, y legalmente regulado. Por lo que el establecimiento de prioridades de investigación en salud cuenta con recursos financieros y humanos para su desarrollo. El fortalecimiento del SNIS es esencial para responder a las necesidades sanitarias poblacionales, asegurando investigaciones con beneficio social distribuido en forma universal y equitativa.
Actualmente, a nivel internacional se afirma que la investigación de calidad puede mejorar la salud, reducir la desigualdad y promover el desarrollo.1,2 Partiendo de la investigación, los países pueden afrontar problemas sanitarios complejos y hallar soluciones. Sin embargo, conforme una evaluación de 2002 sobre el progreso de las funciones esenciales de salud pública (FESP) en las Américas, la “investigación en el área de salud pública”, una de dichas funciones, continúa siendo una cuenta pendiente, a pesar de ser fundamental para lograr sistemas de salud eficientes y funcionales.1 Las investigaciones dirigidas a fortalecer los sistemas nacionales de investigación para la salud (SNIS) y la cooperación regional son esenciales, tanto para afrontar las necesidades actuales como también para adaptar los sistemas nacionales de salud para retos futuros.3 Un SNIS es un conjunto de instituciones que gobiernan, gestionan, coordinan, demandan, generan, comunican o utilizan el conocimiento producido por las investigaciones para mejorar la salud y elevar el nivel de desarrollo de la población.4 La existencia de un SNIS estructurado en el que estén definidas las funciones de los actores implicados, con una adecuada rectoría-gobernanza-gerencia y un marco legal de la política de investigación sanitaria y su priorización, permite promover estratégicamente las prioridades sanitarias de un país y que éstas sean operadas mediante investigación científica y desarrollo tecnológico.3 Todos los países necesitan sistemas sostenibles de investigación para mejorar la salud y el bienestar de sus poblaciones, reducir las desigualdades y la injusticia social. Aquellos países interesados en promover la investigación para mejorar la salud poblacional necesitan un sistema de investigación gobernado eficientemente.1,3 La gobernanza del sistema de investigación permite identificar recursos disponibles, guiar decisiones, optimizar la funcionalidad del sistema y maximizar sus resultados beneficiando así la salud poblacional.1,5 El conocimiento, permite a los países asignar responsabilidades, mejorar recursos y generar inversiones para lograr una sociedad mejor. Por otra parte, la falta de gobernanza puede llevar al desaprovechamiento de los escasos recursos económicos y a no responder a las prioridades nacionales.6
La Argentina cuenta con uno de los SNIS más desarrollados de la región, junto a Brasil, Costa Rica, Chile y México. Estos sistemas requieren una serie de componentes, entre los que se señalan: una política impulsada por los ministerios de Salud, la existencia de financiamiento, agenda de prioridades de investigación basada en necesidades sanitarias y alianzas estratégicas con actores de sectores tecnológico-científicos. De acuerdo con el documento sobre política en materia de investigación para la salud elaborado por la Organización Panamericana de la Salud en 2009, se establecieron objetivos como promover una investigación pertinente, ética y de calidad; fortalecer su gobernanza; mejorar la competencia del recurso humano; fomentar prácticas y estándares y definir prioridades; alentar la difusión y utilización de resultados, e intensificar las repercusiones de la investigación. Considerando que en América latina la mayor parte del financiamiento para investigación proviene del presupuesto público nacional, se justificaría su inclusión en la agenda política nacional.7 La gobernanza y la rectoría son ejes del SNIS y ambos aspectos son responsabilidades inherentes a la función del Estado, al ser la investigación en salud una actividad estratégica. La Argentina logró el desarrollo y fortalecimiento del SNIS a través de los ministerios de Salud provinciales, respondiendo a la demanda sanitaria y asegurando que los resultados y beneficios de las investigaciones se distribuyan de forma universal y equitativa.7 Lo que no sería factible sin la participación del gobierno nacional y del Ministerio de Salud con un papel definido y con marcos regulatorios y normativos que apoyen la gobernanza y rectoría del SNIS. En la Argentina, este proceso es liderado por la Comisión Nacional Salud Investiga. del Ministerio de Salud de la Nación.7
El objetivo del presente estudio fue describir las estrategias adoptadas para el fortalecimiento del SNIS de la Argentina. Para llevar a cabo esta investigación se realizó una revisión bibliográfica y documental en fuentes de datos digitales indexadas, (período 1/1/2016-8/10/2016): Scielo, EBSCO, PubMed. Se usaron los descriptores DeCs-MeSH: formulación de políticas, gestión del conocimiento, proyectos de investigación, Salud Pública. Se utilizaron como unidades de análisis artículos científicos originales de cualquier nacionalidad publicados en idioma español e inglés e indexados en revistas de ciencias de la salud. Se procedió a seleccionar los artículos de utilidad para la investigación, se ordenaron por temáticas y se realizó el análisis de contenidos. En la búsqueda avanzada se utilizó el booleano and. Se analizaron además las referencias bibliográficas de los artículos seleccionados con el fin de rescatar otros estudios potencialmente incluibles para la revisión. Dichos artículos fueron localizados a través de PubMed. El tratamiento de los datos se realizó mediante el análisis de contenido de tipo directo.
De acuerdo con los datos de la literatura revisada se halló que en los países con SNIS estos están conformados por una serie de componentes como: una política impulsada por los ministerios de Salud, con gerencia y gobernanza, política y marco legal, la existencia de mecanismos de financiamiento y formación de recursos humanos, una agenda de prioridades de investigación basada en las necesidades de salud y de alianzas estratégicas con actores de los sectores tecnológico y científico.7
Sistema nacional de investigación para la salud
Gobernanza y gerencia
La Argentina es uno de los países con una de las comunidades científicas más extensas y desarrolladas, cuenta con organismos específicos responsables de manejar programas regulares que estimulan y controlan el funcionamiento de los proyectos científicos en salud.8 Asimismo, en los últimos años, el Estado nacional, al igual que el de otros países de la región, ha impartido políticas e implementado acciones para fortalecer las capacidades de investigación.9
En el campo de la investigación en salud, la Argentina tiene una estructura de gobernanza y gerencia compartida entre actores nacionales y provinciales.10 Dicha estructura es compartida fundamentalmente por el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva (MINCyT) y el Ministerio de Salud de la Nación.10 El MINCyT coordina una parte importante de los mecanismos de gerencia del SNIS en actividades de investigación, desarrollo e innovación: en primer lugar, la Secretaría de Planeamiento y Políticas en Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva (SPPCTIP),11 la cual identifica las demandas y necesidades de la sociedad, diseña programas e instrumentos para dar respuesta a problemas sectoriales y sociales, promoviendo el acercamiento de la ciencia, la tecnología y la innovación a la sociedad. En segundo lugar, el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET)12 y sus institutos son los encargados de promocionar la ciencia y la tecnología en nuestro país; subsidiando proyectos de investigación, organizando institutos, laboratorios y centros de investigación que funcionan en universidades, instituciones oficiales o privadas y administrando la carrera del investigador científico y del personal de apoyo a la investigación. Y finalmente, la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica (ANPCYT),13 que es la encargada de coordinar fondos de financiamiento: Fondo para la Investigación Científica y Tecnológica (FONCYT), Fondo Tecnológico Argentino (FONTAR), Fondo Argentino Sectorial (FONARSEC) y el Fondo Fiduciario de Promoción a la Industria del Software (FONSOFT).14
El Ministerio de Salud de la Nación (MSAL) a través de la Subsecretaría de Relaciones Sanitarias e Investigación, dependiente de la Secretaría de Determinantes de la Salud y Relaciones Sanitarias, tiene entre sus funciones desarrollar y fortalecer el SNIS.15 Esta labor es llevada a cabo por la Dirección de Investigación para la Salud (ex Comisión Nacional Salud Investiga). Esta tiene a su cargo el gerenciamiento del SNIS, fundamentalmente en cuanto a la investigación clínica y de salud pública. En los últimos años este sistema se ha visto fortalecido por las siguientes acciones llevadas a cabo por la mencionada comisión: la creación de una Red de Áreas de Investigación para la Salud de los Ministerios de Salud provinciales de Argentina (REMINSA), un Programa de Tutorías, el Área de Evaluación de Tecnologías en Salud, el Comité de Ética de la Investigación Ad-Hoc de la Comisión (cuya finalidad es evaluar los proyectos de los postulantes que no cuentan con Comité de Ética en su juridicción), y la Revista Argentina de Salud Pública. Asimismo, se encuentra en desarrollo el Registro Nacional en Investigación en Salud (RENIS). Este registro es considerado como una estrategia para aumentar la transparencia de la investigación en salud, fortaleciendo de este modo los aspectos éticos y científicos de las investigaciones.
Políticas y marco legal
El país dispone de leyes provinciales y regulaciones nacionales y provinciales que normalizan aspectos vinculados a ensayos clínicos, comités de ética de la investigación, el registro de los productos farmacológicos y similares.9
La legislación que se ocupa específicamente de la investigación para la salud emana del Ministerio de Salud de la Nación y de dos de sus organismos descentralizados: la Administración Nacional de Laboratorios e Institutos de Salud (ANLIS) y de la Administración Nacional de Medicamentos, Alimentos y Tecnología Médica (ANMAT). Las 24 jurisdicciones de la Argentina cuentan con normativas propias para la regulación y reglamentación de las investigaciones sanitarias; aquellas con mayor desarrollo normativo son: Mendoza, Neuquén, Buenos Aires y Córdoba. En tanto que en materia de ética existe una ley que exige a los hospitales públicos implementar Comités Hospitalarios de Ética en la medida en que su complejidad lo permita, estos comités cumplirán funciones de asesoramiento, estudio, docencia y supervisión de la investigación respecto de aquellas cuestiones éticas que surjan de la práctica hospitalaria.16
El Ministerio de Salud de la Nación, como parte de la estrategia para la conformación de un SNIS, creó la Comisión Nacional Salud Investiga, actualmente Dirección de Investigación para la Salud, la cual impulsa la investigación a través del otorgamiento de becas de investigación y de la publicación en la Revista de Salud Pública para difusión del conocimiento científico producto de las investigaciones motivo de las mencionadas becas. Dicha comisión tuvo como propósito desarrollar, incentivar y orientar la investigación sanitaria en el país, fortaleciendo así el SNIS, concebido éste como un proceso de producción y gestión del conocimiento en salud, tendiente al mejoramiento de la salud poblacional.17 Sus objetivos estaban orientados a mejorar el acceso a la información científica, desarrollar métodos para establecer prioridades de investigación e intervención sanitarias, aumentar la producción de investigaciones, fomentar el uso de la evidencia en la toma de decisiones, promover la construcción de alianzas estratégicas con actores clave del campo de la salud pública y mejorar la gestión de la política de investigación a nivel nacional. La tarea inicial de la Comisión se desarrollaba en las siguientes áreas:18
Gestión del conocimiento y comunicación: destinada a fomentar el uso de la evidencia en la toma de decisiones sanitarias y facilitar el acceso a la información científica para reducir la brecha entre lo que se sabe y lo que se hace.
Gestión de políticas de investigación sanitaria: dirigida a fortalecer la generación y transferencia de tecnologías para el desarrollo de las investigaciones, la gestión de fondos para financiarlas y la identificación de otras fuentes de financiamiento y de los mecanismos para acceder a ellas.
Producción del conocimiento: orientada a aumentar la producción de información en salud pública, a través de la administración de las becas de investigación en salud y la realización de talleres para el establecimiento de prioridades de investigación sanitaria.
La ex Comisión Nacional Salud Investiga impulsó, además, la creación de la Red Ministerial de Áreas de Investigación para la Salud de Argentina (REMINSA) con el propósito de colaborar en el fortalecimiento de las áreas de investigación ministeriales y sus actividades de producción, gestión y difusión de conocimientos.19 Al mismo tiempo, la Red promueve la integración de dichas áreas con vistas al desarrollo de los sistemas provinciales y nacional de investigación para la salud. Uno de los logros más sobresalientes de la implementación de esta Red ha sido la creación de las áreas de investigación en salud en 12 provincias, que se sumaron a las ocho ya existentes en 2010, incluyendo la del ámbito nacional.20 Actualmente, la red de cooperación REMINSA cuenta con la participación de referentes de investigación de todo el país. Esta Red se propone como una cooperación integrada por los referentes de áreas de investigación de los ministerios de Salud nacional y provinciales de la Argentina. Esta estrategia requiere una estructura horizontal de participación y colaboración de cada uno de sus integrantes, coordinada en su inicio por la Comisión Nacional Salud Investiga.19 Existe una situación disímil entre las distintas jurisdicciones en cuanto al desarrollo de sus áreas de investigación, que comprende desde provincias que actualmente cuentan con una ley provincial de investigación, otras con áreas de investigación en proceso de expansión, e incluso con algunas que han decidido recientemente llevar adelante una política tendiente a la creación del área.19
Mecanismos de financiamiento y formación de recursos humanos
El financiamiento es un elemento necesario para asegurar que la investigación sanitaria cuente con fondos para su ejecución. En nuestro país, dado su sistema federal, los ministerios de Salud de las diferentes provincias pueden destinar recursos a la investigación.21 La existencia de organismos específicos no implica que los ministerios de Salud no dispongan de fondos para financiar trabajos de investigación, sino que la discrecionalidad que dichos ministerios pueden tener para asignar esos fondos se ve atenuada por la existencia de mecanismos relativamente estandarizados (como concursos públicos) y menos influidos por la coyuntura político-económica. El Ministerio de Salud de la Nación cuenta con un programa específico para investigación en salud a partir de fondos concursables. Dentro del Ministerio de Salud funciona la Comisión Nacional en Salud, Ciencia y Tecnología (SACyT), que otorga becas anuales a nuevos investigadores, particularmente en áreas de Ciencias Sociales vinculadas a la Salud. Por último, la Administración Nacional de Laboratorios e Institutos de Salud (ANLIS) tiene a su cargo, dentro del Ministerio de Salud, la gestión de once programas asociados con investigación y prestación de servicios de salud.21
Por otra parte, el Ministerio de Ciencia y Técnica tiene dos centros que financian proyectos de investigación en todas las áreas científicas (incluyendo salud): el Fondo para la Investigación Científica y Tecnológica (FONCyT) y el Fondo Tecnológico Argentino (FONTAR).
Además, también existe una serie de organismos autónomos que administran recursos destinados a la investigación sanitaria.12,13 El principal de ellos es, en términos presupuestarios, el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Tecnológicas (CONICET), el cual llama a concurso a través de becas de investigación en todas las áreas científicas, estimulando y manteniendo la carrera de investigación científica con categorías que varían según la antigüedad y experiencia del investigador.
Para que los SNIS sean sostenibles se requiere una estrategia coordinada de formación y capacitación de recursos humanos orientada hacia las prioridades definidas y que los investigadores se formen trabajando en proyectos relacionados con esas prioridades. Los equipos de investigación deben ser multidisciplinarios y estables.22 Se debe promover que los educandos se incorporen desde temprano a proyectos de investigación que les permitan formarse como investigadores. Las instituciones educacionales deben fomentar en las nuevas generaciones el interés por realizar investigaciones, favoreciendo la carrera de investigadores jóvenes para garantizar la renovación generacional de las universidades y organismos públicos. Se debe fortalecer la cooperación Sur-Sur en la capacitación de los recursos.23
La estrategia más fuerte en materia de formación de recursos humanos está dada por el CONICET. En el último período se incrementó la participación de científicos que forman parte de la planta del CONICET a través de la apertura anual de ingreso a la carrera de investigador. Al ingreso de nuevos investigadores se sumó una política sostenida de incremento de becas de doctorado y posdoctorado. Por otra parte, en el Ministerio de Salud de la Nación, con el otorgamiento de las Becas de Investigación Clínica y de Salud Pública, se financiaron alrededor de 240 proyectos de investigación, como estrategia para fortalecer la capacidad de los recursos humanos para la realización de investigaciones de calidad sobre problemas sanitarios poblacionales.
Prioridades de investigación en salud
El establecimiento de líneas prioritarias de investigación en salud se refiere a la existencia de una lista formal de temas considerados relevantes para ser estudiados, según lo determinaron los documentos oficiales de los ministerios de Salud u otras instituciones, los que realizaron una selección, jerarquización y adopción de temas de investigación tendiente a orientar la generación de conocimientos.23 El establecimiento de prioridades en investigación es una instancia crítica pero necesaria para la distribución del financiamiento. Los temas seleccionados para investigar reflejan los problemas sanitarios más preocupantes para un país, por lo que los fondos deben destinarse conforme sus perfiles epidemiológicos, no deben ser resultado de decretos.23 En la Argentina se fijaron prioridades con procedimientos “interpretativos” establecidos inicialmente por el Ministerio de Salud de la Nación a través de la Comisión Salud Investiga, que paulatinamente pasó a un modelo “técnico”. Su elaboración se basó en la opinión de expertos, encuestas y en la aplicación de la matriz de estrategias combinadas en Argentina (MECA), basada en el modelo de matriz de estrategias combinadas.24 Tanto la opinión de los expertos como las encuestas facilitaron la elaboración de una lista de prioridades para el período 2002-2005. A partir de 2006, esa lista se modificó de acuerdo con los resultados obtenidos con la utilización de la MECA.25 De esta manera, se señalaron diez problemas prioritarios específicos, entre ellos enfermedades infecciosas (enfermedad de Chagas, tuberculosis, VIH/sida), una enfermedad crónica (diabetes), un grupo de enfermedades asociadas con un grupo de edad (infecciones respiratorias agudas bajas en niños) y factores de riesgo (tabaquismo y seguridad vial).23
La Argentina, a través del Ministerio de Salud de Nación, se comprometió con organismos internacionales22 para fortalecer el desarrollo de su SNIS.26
Conclusiones
En la Argentina existe un SNIS sostenible articulado entre sus componentes con gobernanza y rectoría a través de sus ministerios y legalmente regulado. Por lo que el establecimiento de prioridades de investigación en salud cuenta con recursos financieros y humanos para su desarrollo. El fortalecimiento del SNIS es esencial para responder a las necesidades sanitarias poblacionales, asegurando investigaciones con beneficio social distribuido en forma universal y equitativa.
